1948년 12월 4일 오후 8시, 이승만 대통령은 중앙방송국 마이크 앞에 섰다. 주제는 ‘토지개혁문제’였다. 23분간 이어진 이 연설은 대한민국 정부 수립 직후 대통령이 구상하고 있던 농지개혁의 밑그림을 직접 확인할 수 있는 중요한 1차 사료다. 다음은 주요 내용을 간추린 것이다.

"지금 우리가 주장하는 민주정체의 주의는 반상이라 귀천이라 하는 등분(等分)이 다 없고 모든 인민이 평등‧자유로 천연(天然)한 복리를 다같이 누리게 하는 것입니다. 이 주장을 세우기 위하여 그 근본적 병통(病痛)을 먼저 교정하여야만 모든 폐단이 차서(次序)로 바로 잡힐 것이므로 토지개혁법이 유일한 근본적 해결책이라는 것입니다. …

땅 없는 농민들에게 넉넉히 나누어서 작농(作農)하게 하되 그 땅을 그저 내주는 것이 아니고 정당한 가격을 정하여 매년 얼마씩 정부에 보상하기로 약조(約條)를 정하고 팔게 할지니 보상하는 조리(條理)와 몇해만에 다 갚는다는 등 세절목(細節目)은 다 국법으로 정하게 될 것이니 … 농민이 그 땅에서 자농(自農)하여 …다 완납한 후에는 정부에서 문서를 주어서 영구히 농민의 사유지로 만들 것이니 이것이 즉 우리 정부에서 주장하는 토지개혁책의 요점이요 …

이 대지주들의 땅을 무조건하고 몰수한다는 것은 법리(法理)도 아니오 공의(公義)도 아닐 것이므로 … 공산제도를 행하는 나라에서는 지주의 땅을 건몰(乾沒:)해서 소작인에게 나누어 준다 하나 실상은 농민에게 주는 것이 아니오, 농민들에게 맡겨서 경작하게 하고 그 땅은 정부에서 차지하고 있으므로 그 실상을 말하자면 공산제도가 토지를 인민에게 분배하는 것이 아니라 정부에서 빼앗아서 정부가 대지주가 되고 농민들은 다 소작인으로 경작해서 정부에 받기만 할 뿐이니 … 전에는 부호에 노예되던 것이 지금은 정부에 노예가 된다면 경제상 이해에 무슨 차별이 있으며 농민생활에 아무 도움도 없을 것이다. …

우리는 지주의 소유권을 존중히 여겨서 정부에서 상당한 가격을 주고 토지를 매수하여 농민에게 분배해서 국유처분하는 전례로 각 소작인에게 약조하고 나누어 맡겨서 그 소출로 먹고 남은 것으로 땅값을 화납(畢納)한 후에는 영영 자기 소유로 문권(文券)을 줄 것이니, 이와 같이 함으로써 농사짓지 못하는 사람이 많은 땅을 차지해서 농민들이 땀흘린 소출로 대대(代代) 부자로 지낸다는 불공평한 폐단도 막힐 것이오, 농민은 제 힘대로 제 땅을 파서 소출로 땅값을 완납한 후 생활을 개량하며 가정과 사회에 대한 직책을 행하여 문명 발전이 날로 전진할 것이니 이것이 우리 경제개량의 근본적 대책입니다. …

공산주의자들의 토지개혁책이라는 것이 우리와 같지 아니한 외에 또 한 가지 우리와 같지 아니한 것은 …자본가가 없게 만들어야 한다 하나니 우리 주의는 이와 상반되는 것입니다. 우리는 자본가가 있어야 국내에 경제가 유통되어서 민중이 다 살 수 있다는 것입니다. 우리나라가 자고로 농업을 근본으로 삼아서 자족자급할 능력을 가졌었지마는 지금은 인구가 해마다 증가되어 토지는 한정이 있으므로 그 땅의 소출만 가지고는 그 민중이 먹고 살 것이 부족합니다. 그러므로 공업을 숭상해서 생산력이 발전되어야 땅속에 묻힌 재산을 패어서 인류생활에 공헌할 것이요, 공업의 소출 물산으로 우리도 쓰고 또한 국외에 수출해서 남의 물건을 바꾸어다가 우리의 생활을 돕게 할 것이며 기계공장을 시설해서 국중(國中)에 땅이 없이 농사 못하고 일없이 굶게 되는 사람들이 공장에 일을 얻어 생활 방도를 만들어 주어야 될 것이니 …

우리나라의 자본은 대부분이 토지에 있나니 지주들이 다 토지를 내어놓고 그 가격을 받아서 자본을 만들어야 공업에 착수할 수 있을 것이므로, 정부에서는 토지대가를 갚아 줄 것이 큰 문제가 되니 이것은 정부와 국회에서 무슨 특별한 방법이 있어서 지금 지주들로 하여금 상당한 자본을 얻게 하는 것이 긴요한 문제이니 이것은 많은 연구로 해결책이 생기기를 바라는 것입니다."

이승만은 이 연설에서 토지문제를 민주주의의 근본 문제라고 규정했다. 조선시대 이래 부자와 빈민, 양반과 상민 사이의 불평등이 굳어지고 다수의 농민이 토지를 잃은 것은 사회의 근본적 병폐라는 것이다. 따라서 민주주의를 제대로 세우려면 토지제도부터 고쳐야 하며, 토지개혁이 "근본적 해결책"이라고 주장했다. 그에게 농지개혁은 생산성을 높이기 위한 경제정책이기에 앞서 인간을 신분적·경제적 예속에서 해방하는 사회개혁이었다.

그렇다면 어떤 방식으로 개혁할 것인가. 여기서 이승만의 구상은 당시 공산주의식 토지개혁과 뚜렷하게 갈라진다. 그는 국유지와 적산농지를 농민에게 분배하고, 땅 없는 농민에게 농지를 나누어 주되 공짜로 주지는 않겠다고 했다. 정부가 정당한 가격으로 토지를 매수하고 농민에게 분배한 뒤, 농민은 그 땅에서 농사지어 얻은 수확 가운데 생활에 필요한 것을 제외한 여유분으로 토지대금을 여러 해에 걸쳐 갚는다. 그리고 대금을 완납하면 정부가 소유권 문서를 주어 영구적인 사유지로 만든다는 구상이었다.

대지주에 대해서도 이승만은 재산권을 무시하지 않았다. 그는 지주의 토지소유권을 인정해야 하며, 국가가 이를 법으로 보호하는 것이 민주주의의 원칙이라고 주장했다. 그러나 소유권을 보호한다는 이유로 대지주제와 소작제를 그대로 방치할 수는 없다고 했다. 자신이 경작하지 않고 농민에게 농사를 맡겨 소출을 거두는 제도, 특히 과도한 소작료로 농민의 생계를 위협하는 관행은 경제발전뿐 아니라 인간의 도리에도 어긋난다고 비판했다.

이 대목에서 이승만의 논리는 흥미롭다. 재산권을 인정하면서도 재산제도의 개혁을 추진할 수 있다는 것이다. 지주의 재산권과 농민의 경제적 독립을 대립시키지 않고, 지주에게는 토지대금을 보상하고 농민에게는 토지소유권을 넘겨 새로운 소유 질서를 만들겠다는 발상이었다.

그가 특히 경계한 것은 공산주의 방식의 농지개혁이었다. 이승만은 공산주의 국가가 지주의 토지를 몰수하여 농민에게 나누어 준다고 하지만 실제로는 국가가 토지를 소유한다고 비판했다. 농민은 토지의 소유자가 아니라 국가의 토지를 경작하는 사람이 된다는 것이다. 그래서 그는 지주의 소작인이던 농민을 국가의 소작인으로 바꾸는 것에 불과하다고 보았다.

그의 구상은 농촌에만 머물지 않았다. 오히려 더 주목해야 할 부분은 농지개혁과 산업화를 연결한 대목이다. 이승만은 한국의 자본 대부분이 토지에 묶여 있다고 보았다. 따라서 지주가 토지를 내놓고 그 대가를 받으면 그것이 자본으로 전환되고, 그 자본이 공업과 기타 산업의 발전에 투입될 수 있다고 생각했다. 토지개혁을 통해 농민에게는 토지를 주고, 지주에게는 산업자본으로 전환할 기회를 주자는 것이다.

위에 인용하지는 않았으나 그는 토지·노동·자본이 서로 적대해서는 안 된다고도 했다. 농민이 지주를 원수로 여기고 노동자가 자본가를 적대하는 계급투쟁을 거부하면서, 세 요소가 서로 협력해야 국가가 부강해질 수 있다고 주장했다. 이는 토지개혁을 계급혁명의 출발점으로 본 공산주의와 달리 자본주의적 경제질서를 구축하기 위한 출발점으로 이해했음을 보여준다.

물론 이 연설의 모든 구상이 그대로 현실화한 것은 아니다. 실제 농지개혁 과정에서는 보상가격과 상환 조건, 분배 한도 등을 둘러싼 치열한 논쟁이 벌어졌다. 농지개혁법도 1949년에야 제정됐고 1950년부터 본격적으로 시행됐다. 따라서 1948년 12월 연설을 훗날의 농지개혁 성과와 직접적으로 연결할 수는 없다.

그럼에도 이 연설의 역사적 의미는 분명하다. 대한민국 정부가 출범한 지 불과 넉 달도 되지 않은 시점에 대통령은 토지의 소유구조를 바꾸지 않고서는 민주주의가 뿌리내릴 수 없다고 판단하고 있었다. 동시에 그 개혁을 공산주의식 국유화가 아니라 사유재산제도 안에서 추진하려 했다.

결국 이승만이 제시한 것은 단순히 ‘농민에게 땅을 나눠주는 정책’이 아니었다. 소작농을 자작농으로 만들고, 지주의 토지자본을 산업자본으로 전환하며, 농촌의 계급구조를 해체하고, 사유재산권을 토대로 민주주의의 경제적 기반을 마련하자는 구상이었다.